Закончив публичную закупку, заказчик принимает решение о присуждении права заключения договора закупки победителю. Это решение другие претенденты имеют право оспорить в Бюро надзора за закупками (БНЗ). Если комиссия БНЗ сделает вывод, что заказчик допустил существенные нарушения, она запретит заказчику заключать договор закупки. Может ли заказчик не согласиться с выводами комиссии и обжаловать её решение в суде?
Суть проблемы
Как закон «О публичных закупках» (ЗПЗ), так и Закон о закупке государственных услуг устанавливает, что решение комиссии можно оспорить в Административном районном суде в порядке, установленном Административным процессуальным законом (АПЗ). Таким образом, интерпретируя грамматически это нормативное регулирование, можно сделать вывод, что и заказчику предоставлено право обжалования. Одновременно такая интерпретация неправильна и находится в противоречии с целью и смыслом нормативного регулирования вследствие приведенных ниже доводов.
Если процедуру закупок регулируют нормы публичного права, а именно, оба упомянутые законы закупки, то действия заказчика, связанные с планированием публичной закупки, объявлением, разработкой правил процедуры закупки, получением предложений претендентов и оценкой, выбор наилучшего предложения и объявление решения о присвоении заказа, выполняются в отрасли публичного права. В свою очередь, решение заказчика о том, с каким претендентом заключается договор, является административным актом.
БНЗ является учреждением непосредственного государственного управления в подчинении у Министерство финансов (МФ). ЗПЗ устанавливает, что БНЗ является функционально высшим учреждением в исполнении тех функций, которые связаны с полномочиями рассмотреть заявления об упомянутых в законе процедурах закупки и нарушениях. Таким образом в области закупок между заказчиком и БНЗ образуются отношения подчинения. Это означает, что заказчик и БНЗ являются низшим и высшим учреждениями в рамках одного административного процесса.
Долговременная судебная практика
Как признаёт юдикатура Верховного суда (ВС), как заказчик, так и БНЗ представляют государство в расширенном смысле и конкретно интересы государства – общества – наиболее эффективно использовать бюджетные средства, приобретая товары или получая услуги для нужд выполнения своих публичных функций. Хотя заказчику может показаться, что решение БНЗ направлено против него, различие интересов – мнимое.
Общий и единственный интерес, как указано выше – наиболее эффективно использовать бюджетные средства, и высшее учреждение в процессе закупки, также, как и в любом административном процессе, предотвращает ошибки низшего учреждения. Несомненно, мнения высшего и низшего учреждений о правильном решении могут отличаться, но именно в том смысл иерархического построения государственного управления – решение учреждения может проверить и исправить высшее учреждение, чтобы государственное управление в целом работало правовым образом.
Статус коммерсанта
Ранее упомянутое в полном объёме относится к заказчику, который является юридическим лицом частного права (ООО, АО, ГАО) и не признаётся учреждением в классическом толковании АПЗ. Общества капитала публичного лица не являются частью системы институций государственного управления, однако в нормативных актах для обществ капитала публичного лица установлены равноценные обязанности, как для публичного лица.
Юдикатура ВС признает, что в случае публичной закупки заказчик и БНЗ являются элементами одного административного механизма, поэтому заказчик не может ссылаться на легитимный интерес оспорить и обжаловать решение БНЗ так же, как частные лица – участники процедуры закупки. Юридическое лицо частного права, оказывая общественную услугу, действует в интересах общества, поэтому невозможно, чтобы интересы такого субъекта в области закупок могли конфликтовать с интересами БНЗ как функционально высшего учреждения. Такое лицо нельзя полностью уравнять с коммерсантом, который действует только в своих коммерческих интересах, поскольку его особое положение – объём прав – отличает его от других коммерсантов.
Вывод
Право обжалования решения БНЗ дано лицу, у которого есть субъективные интересы в конкретной процедуре закупки, а именно – претенденту. У заказчика такого права нет. Кроме того, разногласия между заказчиком и БНЗ невозможно разрешать, обращаясь также к МФ. Как признал ВС, хотя БНЗ включено в государственное управление и находится в подчинении МФ, ЗПЗ обеспечивает независимость бюро от указаний и распоряжений высших учреждений государственной власти в рассмотрении нарушений процедуры закупки. Таким образом решение БНЗ для заказчика обязательно и не может быть не исполненным. В то же время, если заказчик устранит ошибки, допущенные в рамках процедуры закупки, но всё же придёт к тому же результату, это не считается неисполнением решения БНЗ.
